機耕道建設的困境與出路

農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化，農(nóng)業(yè)機械的根本出路在于機耕道。加快機耕道建設，暢通田間道路，對于提升陜西省農(nóng)機化發(fā)展水平，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉變，推動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展具有重大意義。近期，我們對全省機耕道建設情況進行了詳細調(diào)查，部分地區(qū)特別是丘陵山區(qū)“有機無路”現(xiàn)象仍是制約陜西省農(nóng)機化水平提升的一大瓶頸。如何暢通農(nóng)機進地的“最先一公里”，走出機耕道建設之困，是陜西省“十三五”農(nóng)機化事業(yè)發(fā)展亟需解決的一項重大課題。

現(xiàn)狀
機耕道，顧名思義農(nóng)業(yè)機械進地作業(yè)的通道，通常是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下可供機動車輛和農(nóng)業(yè)機械通行的農(nóng)村道路，主要包括鄉(xiāng)村道路（村村通）、村組道路和田間道路三個部分。

陜西省土地總面積30847萬畝，山地占36%，高原、丘陵占45%，平原占19%。常用耕地面積4305萬畝，主要農(nóng)作物每年播種面積大約6200萬畝。全省現(xiàn)有機耕道路252400公里，平均每畝耕地占有機耕道5.9米�！笆�一五”以來，陜西省以鄉(xiāng)村道路為主要內(nèi)容的機耕道建設取得了巨大成就，暢通了鄉(xiāng)村連接外界的經(jīng)濟命脈，極大地方便了群眾生產(chǎn)、生活，推動了農(nóng)機化事業(yè)發(fā)展。2015年，全省機耕面積2850萬畝、機播面積2700萬畝、機收面積2390萬畝，預計主要農(nóng)作物綜合機械化水平可達61 %，其中，小麥耕種收綜合水平91%，玉米耕種收綜合水平76.5%。陜西省機耕道路建設主要呈現(xiàn)以下特點。

1、建設布局網(wǎng)絡化。陜西省以普通國道、省道為主干，以縣、鄉(xiāng)級道路為支干，以通村路、村組路、田間道路為支線四通八達的機耕道路網(wǎng)絡已基本建成。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省建成國家級普通道路3933公里，省級普通道路5318公里，縣級道路17591公里，鄉(xiāng)級道路23973公里，通村道路109619公里，通組路85335公里，田間道路57522公里，連通了14個市（區(qū)）、104個縣（區(qū)）、1420個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處，方便了2455萬群眾出行，承載了420多萬臺農(nóng)業(yè)機械運行，每年運送大約2900萬噸的農(nóng)產(chǎn)品走出田間地頭，走進市場。

2、投資方式多樣化。陜西省交通、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機、煙草等部門依托通達工程、高標準農(nóng)田、秸稈綜合利用、現(xiàn)代煙草基地等項目，對機耕道進行了拓寬、硬化、修繕�！笆�一五”以來，交通、農(nóng)機、煙草等部門修建機耕道路113087公里，其中省交通廳實施的村村通工程，水泥硬化通村路109619公里；省煙草公司投資34334.2萬元，在全省8個市34個煙葉主產(chǎn)縣修建煙田道路2896.9公里，受益耕地面積106.2萬畝；省農(nóng)機局保護性耕作項目投資601.7萬元，組織修繕田間道路571.9公里。農(nóng)業(yè)、發(fā)改、扶貧、土地、水利等部門通過高標準農(nóng)田建設、土地復墾整理項目、水利水保、扶貧開發(fā)等項目資金，對項目區(qū)機耕道路進行修繕，提高了農(nóng)業(yè)機械通行質(zhì)量，改善了耕作條件，方便了群眾生產(chǎn)生活。

3、管理主體明晰化。通過多年的實踐探索，“誰受益、誰管護”已成為陜西省機耕道養(yǎng)護的一條基本經(jīng)驗。不論是“群眾做基礎、政府打面子”的鄉(xiāng)村通道路建設，還是實行“交鑰匙”工程的煙田道路建設，都在工程竣工驗收后，交由村、組負責日常養(yǎng)護，取得了較好效果。其它比如高標準農(nóng)田、土地復墾整理、水利水保、扶貧開發(fā)等項目中有關村莊道路、田間道路建設，逐步明確村、組管護的責任主體，改變了有人建無人管的現(xiàn)狀。
困境

陜西省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)由人畜力為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式向機械化生產(chǎn)為主導的現(xiàn)代生產(chǎn)方式歷史性跨越過程中，現(xiàn)有機耕道發(fā)揮了重要的保障、支撐作用。但總的來看，全省機耕道建設基礎薄弱，田間道路建設尤為突出，大多地區(qū)晴通雨阻，特別是丘陵山區(qū)作業(yè)機械上不了坡、下不了地，農(nóng)副產(chǎn)品不能及時運不出，影響了農(nóng)機的有效使用和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。當前，面對農(nóng)業(yè)機械智能化、土地經(jīng)營規(guī)模擴大化，農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡化的新趨勢，機耕道已遠不能承載農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)機械的新需求和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新需要，主要面臨三大困境。

1、通暢難。機耕道三大組成部分中通村路是鄉(xiāng)村公路的延伸，連接著千家萬戶，與群眾的生活密切相關，政府和群眾較為重視，建設標準較高，通達率達到90%以上。通組路與群眾生活出行關聯(lián)度大，大部分已沙石硬化。田間道路連接田間地頭，沿河邊地埂崖畔而建，易受水毀、人為侵占，使原本上世紀七八十年代修建的供架子車和小型機械通行的生產(chǎn)路變成羊腸路、斷頭路、節(jié)節(jié)路，不便農(nóng)機轉場耕作，不便農(nóng)產(chǎn)品及時運出，增加了農(nóng)機田間作業(yè)的有效利用時間，加大了農(nóng)機磨損，農(nóng)機不安全事故頻發(fā)。2015年，省內(nèi)農(nóng)機事故共計1194起，其中在田間道路發(fā)生事故202起，占到了總事故的17%。田間道路已建57522公里，還需修建41253公里，按砂石路每公里最低標準10萬元計算，實現(xiàn)“田田通”需412530萬元，建設投資大，養(yǎng)護成本高。目前，從中央到地方財政沒有專項田間道路建設資金，村組一級建設無資金，農(nóng)戶三家四靠無人管，田間道路暢通難。

2、保障難。目前，除通村路外，通組路和田間路建設沒有明確歸口管理部門，也沒有明確歸口建設部門，建設主體不明確。已建和在建的通組路、田間路沒有統(tǒng)一規(guī)劃，沒有統(tǒng)一建設標準，僅側重于方便人畜出行和小型機耕作業(yè)，路基設計標準不一、路面質(zhì)量參差不齊、路橋涵閘不配套，不標準，不規(guī)范，機耕道路的寬度、彎度、坡度、路面的平整度，溝、橋的設置等不符合道路建設和農(nóng)業(yè)機械安全行走的要求，易受洪水、塌方等自然災害損毀，影響農(nóng)機通行。依托項目新修的路段隨意性較大，部分路段無效建設、重復建設。

3、管護難。陜西省機耕道缺乏統(tǒng)一管理和維護機制，已建田間道路損毀極為嚴重。主要原因一是村組沒有健全完備的養(yǎng)護制度，村組群眾“平時不燒香，臨時抱佛腳”，啥時用時啥時修，年年維修年年壞。二是路面平整，通透水路，清淤除障，填溝架橋等工程需要大量人力和物資，沒有專門的養(yǎng)護經(jīng)費。
出路

農(nóng)業(yè)機械化一靠農(nóng)機裝備，二靠基礎設施。農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平主要取決于農(nóng)機擁有量和機械化作業(yè)率兩大因素。從農(nóng)機裝備看，陜西省農(nóng)機數(shù)量趨于飽和，現(xiàn)在使用的農(nóng)業(yè)機械質(zhì)量上基本成熟定型，可以說，農(nóng)機擁有量和技術進步對農(nóng)業(yè)機械化水平貢獻率接近峰值。從機械作業(yè)率看，陜西省約占80%的山地、高原、丘陵地區(qū)耕地面積大，機耕道不暢，生產(chǎn)條件差，機械化作業(yè)率偏低，機械作業(yè)率提升空間巨大。農(nóng)業(yè)機械化水平的高度取決于田間道路的長度和寬度。暢通農(nóng)機進地和農(nóng)產(chǎn)品出地的“最先一公里”，加快提升陜西省農(nóng)機化水平，必須改變重農(nóng)村生活條件改善而忽視生產(chǎn)條件優(yōu)化、重農(nóng)機裝備增加而忽視基礎設施建設的“兩重兩輕”現(xiàn)狀，做到“五個一”是加強田間道路建設，實現(xiàn)農(nóng)村道路“田田通”的根本之路。

明確一個主體。機耕路建設不僅解決農(nóng)機田間運行的問題，而且還關系到農(nóng)產(chǎn)品運輸、糧食生產(chǎn)、農(nóng)民出行等一系列農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活的重大問題�！掇r(nóng)業(yè)機械化促進法》規(guī)定，“地方各級人民政府應當采取措施加強農(nóng)村機耕道路等農(nóng)業(yè)機械化基礎設施的建設和維護，為農(nóng)業(yè)機械化創(chuàng)造條件”。國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》也明確提出把機耕道路作為高標準農(nóng)田建設內(nèi)容之一。明確各級政府的主體責任，把田間道路建設作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設新農(nóng)村的一項重要內(nèi)容納入重要議事日程，建立由政府牽頭，農(nóng)機、財政、發(fā)改、交通、國土、規(guī)劃、林業(yè)、水利等部門緊密配合的工作機制，

做好一個規(guī)劃。農(nóng)村機耕道是鄉(xiāng)村道路的延伸。按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施”的原則，將農(nóng)田機耕道建設納入全省十三五建設規(guī)劃，納入限于鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)、水利、交通和農(nóng)機部門組織專業(yè)技術人員，做好機耕道建設調(diào)查摸底和詳細規(guī)劃。

制定一個標準。推廣高效農(nóng)具提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率離不開寬闊平坦的機耕道。借鑒通村水泥路和煙田道路建設經(jīng)驗，制定陜西省《機耕道建設的技術規(guī)范和標準》，明確道路標準、路基、路面、橋涵渠技術要求。無論是土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村公路建設、扶貧開發(fā)，還是水利建設、生態(tài)環(huán)境綜合治理等有關項目，涉及機耕道路建設都應按此規(guī)劃和標準嚴格執(zhí)行。

加大一個投入。機耕道是連接外界的經(jīng)濟命脈通道，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，是農(nóng)村脫貧致富的生命線，是確保耕地紅線和糧食安全的安全線，是確保農(nóng)產(chǎn)品及時供應的保障線。各級政府應明確機耕道路建設的基礎性和公益性，摒棄以往省級投一點、地方出一點、群眾拿一點的“三點式”做法，加各級財政對農(nóng)村機耕道建設的投入，發(fā)揮財政資金的引導作用。一是按照《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》要求，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機制，把機耕道建設作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的內(nèi)容優(yōu)先保障，省財政每年列支機耕道路建設專項資金，主要用于丘陵山區(qū)田間道路建設。二是省財政整合新增建設用地土地有償使用費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)田水利設施建設補助資金、測土配方施肥資金、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造投資、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃投資等，統(tǒng)籌使用資金，共同做好機耕道建設和維護工作。三是每年從中央農(nóng)機購置補貼資金中劃撥部分機耕道建設專項資金，用田間道路建設，發(fā)揮好財政支農(nóng)政策的主導作用。

健全一個機制。機耕道“三分在建、七分在管”。健全機耕道管理養(yǎng)護制度，把機耕道養(yǎng)護管理納入鄉(xiāng)村公路管護之中，與鄉(xiāng)村公路管理一同納入當?shù)卣�府目標管理工作中，實行縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與村民小組層層簽訂養(yǎng)護管理責任書和管護合同，從根本上解決機耕道無人管、無錢養(yǎng)的問題。一是以村(組)為單位，分段養(yǎng)護，搞好一年一度的夏修和冬修，做到“誰損毀、誰修補”，隨損壞隨修補；二是每個組確定1～2名機耕道養(yǎng)護公益崗位，落實養(yǎng)護責任和待遇，做到長年管護，延長使用年限。

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