土地流轉(zhuǎn)的四大經(jīng)典模式

中央深改組第五次會議上習(xí)總書記給新土改定調(diào)并提出在三權(quán)分置的基礎(chǔ)上探索集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，吹響了新一輪土地改革的號角。在新一輪土改大規(guī)模展開前，對各地已有的土地流轉(zhuǎn)探索經(jīng)驗進行總結(jié)就顯得十分必要�？v觀當(dāng)前農(nóng)村探索的土地流轉(zhuǎn)模式，歸納起主要有四種：股份合作為特征的承包地流轉(zhuǎn)模式、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤流轉(zhuǎn)模式、宅基地換房或土地承包經(jīng)營權(quán)換社保模式、農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市模式。本文重點圍繞這四種模式，選取具有代表性的案例進行解讀，總結(jié)經(jīng)驗、啟迪未來，也許新一輪土地改革的某些答案就在其中�！　�

　　 　　

股份合作經(jīng)營流轉(zhuǎn)模式　　
改革開放初期外資涌入以后，一些土地急缺的地方以承包權(quán)入股組建社區(qū)股份合作經(jīng)濟的模式應(yīng)運而生，農(nóng)民將承包的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有的集體土地集中起來進行股份化，依據(jù)土地股份分享土地規(guī)�；�、股份化經(jīng)營的增值收益，之后許多地方都借鑒了這一做法并做了創(chuàng)新和發(fā)展，這也是與中央新一輪土地改革精神高度契合的模式�！　�

其中，比較典型的是以三權(quán)分置股份合作為特色的東平模式。2013年，山東東平縣在“不改變土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”前提下，引導(dǎo)農(nóng)民入社、農(nóng)民入股，發(fā)展土地股份合作社，放開放活承包土地使用權(quán)，穩(wěn)步擴大農(nóng)民土地收益權(quán)，探索黨支部引領(lǐng)、土地經(jīng)營對外租賃、村集體與經(jīng)營大戶合作經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動以及開發(fā)經(jīng)營第三產(chǎn)業(yè)等多種合作社模式，在有關(guān)專家的指導(dǎo)下，成立了山東首家農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，搭建了一個產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)托管、產(chǎn)權(quán)融資為一體的綜合平臺，有力推動了土地股份制改革�！　�

東平模式與中央第五次深改會議的精神高度一致，在堅持農(nóng)村集體所有權(quán)不變的前提下，探索三權(quán)分置經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式，并將股份制合作與產(chǎn)權(quán)交易等方式融合，促進集體經(jīng)濟的發(fā)展，受到各界高度關(guān)注和期待，該模式被認(rèn)為具有普遍借鑒意義。東平壯大集體經(jīng)濟的實踐有力回擊了主張農(nóng)村集體土地改革徹底私有化的觀點，如果將這一模式廣泛推廣并獲得成功，有可能扭轉(zhuǎn)改革開放三十年來大多數(shù)村社集體所有制弱化的局面，開啟集體經(jīng)濟又一次春天的同時，對農(nóng)村集體經(jīng)濟制度、集體經(jīng)營制度、集體組織制度、集體治理方式產(chǎn)生深刻影響�！　�

城鄉(xiāng)增減掛鉤模式　　
這種模式主要是依據(jù)國土資源部發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，規(guī)定在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，在重慶、成都等地開展�！　�

其中較為典型的是以地票試驗為特色的重慶模式。2008年8月，國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作備忘錄，明確支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式，同年12月4日重慶農(nóng)村土地交易所的掛牌成立，標(biāo)志著重慶的“地票”試驗正式啟動。“地票”的實質(zhì)是一種建設(shè)用地指標(biāo)，也即把農(nóng)村廢棄、閑置的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)留足農(nóng)村發(fā)展空間后，將節(jié)約下來的土地交易后拿到城市使用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌、合理利用。這樣一來，農(nóng)村建設(shè)用地減少，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量則維持不變�！　�

地票模式本質(zhì)是占補平衡模式，在維持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不變的前提下，實現(xiàn)了集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地的遠距離、大范圍置換。同時地票交易款大部分直接返補農(nóng)民，使宅基地、房屋真正成為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，釋放了農(nóng)民手中的沉睡財富。這一模式對于經(jīng)濟發(fā)達的大城市郊區(qū)比較適宜，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機會多，生產(chǎn)方式和生活方式已經(jīng)適應(yīng)城市的地方，而在經(jīng)濟不發(fā)達、就業(yè)不足，農(nóng)民仍然脫離不開傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的區(qū)域，強制推行占補平衡的流轉(zhuǎn)進行農(nóng)民集中，會人為提高農(nóng)民生產(chǎn)生活成本，出現(xiàn)“被上樓”現(xiàn)象，導(dǎo)致矛盾激化和社會不穩(wěn)定，也要防止出現(xiàn)占優(yōu)補劣等問題。　　

宅基地換房模式　　
2008年3月，天津濱海新區(qū)的綜改方案獲中央批準(zhǔn)，而土地制度改革正是其中重要的一塊試點內(nèi)容。宅基地換房模式在試點中摸索出來并被認(rèn)可。該模式以項目包裝模式為主，試點區(qū)域農(nóng)民整體拆遷，共同搬進新蓋的樓房；農(nóng)民原居住區(qū)域用于耕地保護和適度的商業(yè)開發(fā)，該模式是目前影響比較大的一種實踐探索，被多個地方借鑒并被發(fā)展�！　�

天津華明模式遵循承包責(zé)任制不變、可耕土地不減、農(nóng)民自愿原則，其核心是農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取由政府成立的投資開發(fā)公司建設(shè)的住宅遷入小城鎮(zhèn)居住。原村民宅基地復(fù)墾為耕地，補償新城鎮(zhèn)建設(shè)占用土地后，再將節(jié)約下來的土地以“招”、“拍”、“掛”的方式對外出售，以土地收益彌補新城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口。農(nóng)民集中在新城鎮(zhèn)居住后以村為單位，村民以耕地入股組建新型集體企業(yè)組織，或?qū)⑥r(nóng)地直接出租給農(nóng)業(yè)企業(yè)，整合農(nóng)業(yè)用地和宅基地復(fù)耕的土地，發(fā)展集種植、觀光、加工配送等產(chǎn)業(yè)鏈于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)�！　�

華明模式突破主要體現(xiàn)在三方面，一是宅基地換房符合政策框架，且不增加建設(shè)用地指標(biāo)；二是城鎮(zhèn)發(fā)展模式的創(chuàng)新，建設(shè)用地帶動農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，新城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步推進，加快了城鎮(zhèn)化進程；三是農(nóng)村集體組織的創(chuàng)新，農(nóng)民搬入新城鎮(zhèn)居住后，實行社區(qū)化管理，實現(xiàn)了由“農(nóng)民”到“市民”的身份轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的組織管理體制。該模式具有較強的區(qū)域局限性，地處大都市近郊，區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢都較為明顯，為搬遷村民的居住、就業(yè)、生活提供了可靠保障，近郊村民在生活方式、文化觀念等方面與城區(qū)居民較為接近，也減少了集體土地流轉(zhuǎn)的阻力。因而，該模式在城市近郊較為適用，遠郊地區(qū)操作難度較大�！　�

集體建設(shè)用地直接入市模式　　
2005年10月1日，廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，明確規(guī)定廣東省內(nèi)的集體建設(shè)用地可以直接進入市場交易，自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，與國有土地“同地、同價、同權(quán)”，并要求農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益50％以上要用于農(nóng)民的社會保障。這是農(nóng)地第一次贏得合法直接入市的權(quán)利，從此打破了“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)，征地制與農(nóng)地直接入市并存，由此被有關(guān)專家稱作“農(nóng)地直接入市”模式，其中最具代表性的是深圳的工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）用地入市�！　�

2013年，為深化土地管理制度改革、提升國土資源節(jié)約集約利用，深圳市政府發(fā)布《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》，其中規(guī)定：原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進入市場流通、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位實際占用的符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地，在厘清土地經(jīng)濟利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出（轉(zhuǎn)）讓土地使用權(quán)。同時公布兩種收益分配方式供選擇：第一種方式是所得收益50％納入市國土基金，50％歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位；第二種方式是所得收益70％納入市國土基金，30％歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20％的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套�！　�

深圳農(nóng)地入市第一拍，具有標(biāo)志性意義。以往農(nóng)村集體土地想要入市，必須先經(jīng)過征地補償后收歸國有，只有國有土地可以走招拍掛的出讓流程。而今后，農(nóng)村集體工業(yè)用地不需要再經(jīng)過國有化，便可直接到深圳土地交易中心出讓，且土地收益直接按比例由政府和村股份公司分成。如果說上一輪土地改革的核心是所有權(quán)與使用權(quán)分離，并實現(xiàn)了國有土地的市場化和資本化的話，那么，新一輪土地改革將重點探索、推動集體土地的資本化和市場化，“同地、同權(quán)、同酬”的城鄉(xiāng)土地市場一體化越來越近。　　
筆者認(rèn)為，新一輪土改要做好頂層設(shè)計，在布局試點過程中統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策支持力度等千差萬別的情況，因地制宜探索能夠體現(xiàn)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、城市近郊與偏遠地區(qū)、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)與二三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)區(qū)、土地資源稀缺區(qū)與土地資源富集區(qū)等差異化訴求的模式，也要傾聽人民群眾的聲音，順勢而為將已有的一些寶貴探索經(jīng)驗納入我國新一輪漸進式改革的大棋局中，從而實現(xiàn)自上而下與自下而上交融共振力推改革的局面�！　�