集體土地流轉存在的問題及思考

　　土地是農民最根本的生存保障，是農民的“命根子”。但是，據(jù)不完全統(tǒng)計，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農民務農無地、上班無崗、低保無份，嚴重影響了經濟社會的協(xié)調發(fā)展。如何確保農民的土地不再受權力和資本的侵害。在當前市場經濟條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場機制的調節(jié)，如城鎮(zhèn)國有土地使用權以有償使用的方式進入市場流轉后，在社會經濟活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與城鎮(zhèn)國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，其在使用制度上如何改革，進入市場流轉，是當前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問題。這個問題解決好了，對今后農村經濟乃至于整個市場經濟都將產生深遠的影響�！　�
　　　　
　　1、現(xiàn)實中農村集體土地使用權的流轉已普遍存在�！　�
　　　　
　　近幾年，隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度的改革、城市化進程的加快，農村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內的農村集體建設用地的使用權價值和資產價值越來越顯現(xiàn)，交易活動越來越頻繁，具體表現(xiàn)在：(1)農村集體組織以集體土地使用權作價入股、聯(lián)營的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權人變化；(3)因農業(yè)結構調整，致使農村土地承包經營權發(fā)生轉移；(4)近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發(fā)生變動�，F(xiàn)實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在并且符合市場經濟的客觀需要�，F(xiàn)行的土地法律和政策對于農村集體土地使用制度特別是集體建設用地使用有較多限制，行政干預也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，也對市場經濟的發(fā)展不利。在當前市場經濟發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農村集體土地使用權合理、規(guī)范的流轉途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。　　
　　　　
　　2、集體土地使用權“流轉”中存在的問題�！　�
　　　　
　　現(xiàn)行的法律制度在確定農村集體土地所有權的權力內容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權方面，規(guī)定集體土地只能用于農業(yè)生產或農民宅基地建設、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)，而對能產生巨大經濟效益的房地產開發(fā)經營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：“農村集體土地所有的土地使用權，不得出讓、轉讓或出租用于非農建設，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形，致使土地使用權依法轉移的除外�！痹斐蓪嶋H操作性差。在收益權方面，由于集體土地不能直接參與市場經營活動，如房地產開發(fā)，使得農村集體組織喪失了這部分土地收益，農村集體經濟實力難以壯大。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。分析集體土地使用權“流轉”現(xiàn)狀，存在以下問題：第一、產權關系不明晰，使用權“流轉”難以規(guī)范。表現(xiàn)為農村集體經濟組織內部的產權關系不明晰，村民小組與村民委員會法律關系不明確，權力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產權關系上由多個法人實體共有，一旦發(fā)生經濟糾紛或因企業(yè)倒閉破產，各方利益難以得到保證。這也是農村集體土地建設用地使用權不能合理規(guī)范流轉的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，所以對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中發(fā)展，但由于種種利益關系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經營不善，停產倒閉后，因債權債務關系使本集體經濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農村集體經濟發(fā)展受到制約。城市化進程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內農村集體經濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新“占地”進行發(fā)展，造成農村集體經濟組織經濟總量的減少。由于受到市場機制的調節(jié)和政府征地資金的限制，對農民的就業(yè)安置以及對農村集體經濟組織的財產補償難以從根本上解決農民失去土地后的經濟來源和基本生活保障�！　�
　　　　
　　此外，由于現(xiàn)行法律對農村集體土地所有權主體的設定概念模糊，“農民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權力時，作為所有權人的農民集體的真實意愿難以得到真正體現(xiàn)，使一些村、組干部利用其地位，充當所有權代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒有完善的制度，村務難以真正公開，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數(shù)農民的利益。上述現(xiàn)象的存在已嚴重阻礙了農村集體土地使用制度的深化改革�！　�
　　　　
　　3、對農村集體土地使用權流轉的思考�！　�
　　　　
　　3.1、在法律和制度方面進行創(chuàng)新。農村集體土地所有權的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經濟發(fā)展的。因此，在當前社會主義市場經濟條件下，應在法律上重新確立集體土地在各項權力上的內容和賦予更完善權力行使能力，在倡導國家在土地市場占主導地位的同時，將集體土地使用權納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進行創(chuàng)新�！　�
　　　　
　　3.2、科學的界定農村集體土地所有權主體，在此基礎上建立嚴謹?shù)慕M織結構和明晰具體的產權形態(tài)、完善的收益分配制度，這是推行農村集體土地“資產化、產業(yè)化”政策的前提，是農村集體土地有償使用、合理流轉的前提。　　
　　　　
　　3.3、對農村集體土地推行“資產化、產業(yè)化”制度，實行“公司化、企業(yè)化”管理模式。壯大農村集體經濟實力，對集體土地實行資產化、企業(yè)化，有利于農村經濟的總體發(fā)展，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，使農民的現(xiàn)實利益和長遠利益有保障。從而，從根本上給農村經濟組織和廣大農民相對穩(wěn)定的出路�！　�
　　　　
　　3.4、在農村集體土地使用權進入有形市場流轉的具體方式上可以借鑒和引用城鎮(zhèn)國有土地使用權有償使用的模式，即實行所有權與使用權分離，構建農村集體土地使用權有償、有限期、可抵押、可流動的法律制度和政策制度，并規(guī)范程序。具體做法是：(1)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制土地用途、用地規(guī)劃，并建立報批，逐項審查的“流轉”程序；(2)顯化集體土地資產價值，對加入“流轉”的特別是城市規(guī)劃區(qū)內的農村集體土地非農建設用地應權屬清楚、四至明確，并進行土地評估，制定出參考地價標準；(3)允許農村集體經濟組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國家基礎設施建設，如高速公路建設，與舊城改造相關的房地產開發(fā)等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權益；(4)在城市化進程中國家對集體土地具有優(yōu)先購買權。即政府對農村集體土地不再實行“征用”，改為“購買”，對農民不再進行人員安置，只轉變戶口�！　�

以后農民就沒有土地了