中央欲給農地流轉降溫 抑制非農化等現象

不久前閉幕的中央農村工作會議明確，2011年國家將研究出臺一份專門針對農村土地承包經營權流轉的指導意見（下稱指導意見）。該文件將會改變目前流轉形式五花八門、基層政府過度參與，以及流轉土地“非農化”“非糧化”等現象。　

　　據悉，文件由農業(yè)部農村經濟體制與經營管理司具體負責起草，2010年9月，即中央農村工作會議文件起草之際，農業(yè)部將指導意見初稿上報中央農村工作領導小組辦公室，提請相關機構研究。業(yè)內人士估計，指導意見將在2011年上半年，以多部委聯合下發(fā)的形式出臺。

　　農業(yè)部還有意修改2005年制定的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對相關流轉管理規(guī)定進一步細化，農地流轉形式有望得到規(guī)范，其中包括對農地經營權退出、農業(yè)經營能力認定和流轉中的風險防范等內容。

　　上世紀80年代，農地經營權流轉開始在沿海地區(qū)萌芽，后發(fā)展至內地。2008年開始，各地在推動農業(yè)現代化、土地適度規(guī)模經營中形成了一股“流轉熱”，全國流轉的土地面積劇增，增速多在60％以上。預計到2010年底，全國農地流轉面積1.85億畝，占家庭承包耕地總面積14.6％，比2005年提高了10個百分點。

　　然而，在經過自發(fā)流轉階段后，基層政府大舉介入，主導農地流轉，由此帶來土地糾紛案件上升等問題。同時大量工商資本進入后，流轉的土地呈現“非農化”“非糧化”等現象，危及糧食安全。

　　一位農業(yè)部門官員介紹說，一部分地方政府熱衷推動農地流轉，是為了暗度陳倉，曲線解決日益突出的建設用地緊張問題。業(yè)內人士判斷，此番中央政府決心規(guī)范，將使農地經營權流轉降溫，重回正常有序軌道。

　　流轉熱浪

　　雖然早在1984年中央“一號文件”就已有“可以轉包承包地給種田能手”的表述，但流轉真正提速還是在“十七大”后。2007年10月召開的中共“十七大”，首次提出建立土地承包經營權流轉市場。據介紹，截至2008年8月，農地流轉面積就已突破1億畝大關，比上一年增長66％，速度驚人。

　　從各地上報的數據來看，江浙等沿海地區(qū)農地流轉比例相對較高，流轉規(guī)模與當地經濟發(fā)達程度成正比。以江蘇省為例，預計到2010年底，全省累計土地流轉面積1900萬畝，占家庭承包面積的38％，位居全國前列。

　　之所以如此之快，一方面是政策明朗以后，各地把此前沒有統(tǒng)計的數據上報上來，增加了流轉規(guī)模；另一方面是各地積極推動土地規(guī)模經營，以圖早日實現農業(yè)現代化。

　　在推進中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進展較快地區(qū)，對流轉的愿望更為迫切，舉措也更為“激進”。

　　浙江省在2009年高規(guī)格下發(fā)了一份“37號”文件，專門用于引導各地推進農地流轉、促進規(guī)模經營，據不完全統(tǒng)計，全省財政用于推動土地流轉的獎勵資金達1.2億元。該省成立了244家以農地承包經營權作價出資的土地股份合作社，入股面積15.4萬畝，同時在探索農地承包經營權抵押貸款試點。

　　江蘇省制定了片區(qū)土地流轉指導價，蘇南是600元每畝，蘇中是650元，蘇北是550元。該省建立了土地規(guī)模流轉補貼制度，2009年財政拿出5000萬元，2010年7000萬元，2011年可能要增加到1億元。

　　財力雄厚的昆山市每年財政拿出8000萬元，用于補貼，流轉出來的土地由政府統(tǒng)一發(fā)包，和其他地方不同的是，發(fā)包的對象限于本地農民，由農民投票決定由誰種植�！爱數匾�(guī)模最小的149畝，一年一畝地凈收入1000元，100畝的話收入就10萬元，達到平均水平了。”江蘇農委一位官員介紹說。

　　此外，重慶、四川成都、湖北武漢等地流轉進展也較為迅速。

　　目前，各地農地流轉的形式五花八門，但主要以轉包、出租、土地入股等形式為主。近年來，流轉的對象除了農戶之間外，一些工商企業(yè)、專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等經營主體的參與增多，在實際操作中，一些村委會直接與工商企業(yè)簽訂流轉合同。

　　資本躍動

　　一位參與流轉的業(yè)內人士介紹說，在“快”的同時，出現了“亂”。有的地方提出農業(yè)發(fā)展的方向不是分散的家庭經營，而是規(guī)模經營，應該把土地交給企業(yè)經營。在各地五花八門的流轉形式中，不乏一些超出法律規(guī)定的。

　　一些地方甚至出現了“害農”情況，各界質疑最多的是工商資本的介入。

　　據了解，一些公司企業(yè)借助地方政府的招商引資政策，大肆圈占農民耕地，出現了土地流轉價格過低，流轉期限過長等情況，有的還違反土地用途管制規(guī)定，擅自改變用途。而其中很多流轉，是在基層政府和村民組織直接主導下完成的。

　　山東省一地級市農業(yè)部門官員透露，2009年該市有兩家工商企業(yè)進入，分別與村委會和農民簽訂流轉合同，流轉面積均在千畝以上。其中一家公司主要從事煤炭生意，由于認為農業(yè)利潤可觀，進入以后做起大規(guī)模生態(tài)養(yǎng)殖，另一家公司則從事蔬菜種植。

　　這位官員坦承，村委會與公司直接簽約隱藏了很多風險，他擔憂，一旦企業(yè)資金短缺，生意失敗怎么辦？

　　在一些業(yè)內人士看來，公司化種植面臨的風險并不比一家一戶種植小。在經營上公司面臨著自然災害、市場波動影響，同時公司要正常運轉就必須維持現金流不能斷，一旦市場出現波動，公司將面臨更大的財務壓力。從這點上講，經營農業(yè)的公司比農戶更脆弱。

　　在這種工商大舉介入同時，附帶產生了另一現象：土地流轉后，絕大多數選擇種植經濟作物，真正種植糧食的很少，流轉土地“非糧化”現象非常嚴重。山東滕州市2006年建立全國第一家土地流轉有形市場，該市流轉土地14萬畝，其中種植糧食的僅2萬畝；廣東省也極為相似，在土地流轉面積中，六成用于投資開發(fā)高效農業(yè)項目，如花卉、果樹、種苗等。

　　“如果全國都這樣，就很可怕了。”一位業(yè)內人士擔憂，這將危及中國的糧食安全問題。

　　早在2001年中央“18號”文件就曾經對流轉進行了規(guī)范，按照當時的政策，中央鼓勵的是農民之間的土地流轉，而不支持公司長時間、大規(guī)模地租賃農民承包地。在“18號”文下發(fā)十年后，這一原則將被重申。

　　針對下一步即將出臺的指導意見，有業(yè)內人士建議要分類對待，對于確實因為勞動力轉移后造成的經營主體空缺的，可以考慮引入工商資本，對于違背農民意愿、政府強制引入工商資本的，則要予以限制。而對于流轉后經營主體的土地用途、種植選擇，要用資金和政策予以引導。

可別降溫，降溫的話我就沒法創(chuàng)業(yè)或者說創(chuàng)業(yè)成本高了，呵呵！

那你趕緊在政策沒出之前弄起來再說。