土地流轉(zhuǎn)之傷痛

土地流轉(zhuǎn)之傷痛

8億中國(guó)農(nóng)民年復(fù)一年的焦慮在于，腳下浸透汗水的土地究竟是財(cái)富還是枷鎖。

新生代農(nóng)民工中16～25歲的41.4%沒有承包地，43.1%農(nóng)民經(jīng)歷至少1次征地，2010年土地出讓金的收入超3.15萬(wàn)億，用于“三農(nóng)”支出的只有1234億元……失衡背景下，靠外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均純收入增速超過城鎮(zhèn)居民實(shí)在讓人無(wú)法喜悅。土地原本來(lái)是農(nóng)民手中最大的財(cái)富，但土地權(quán)屬關(guān)系不明確，不能公平議價(jià)，自由交易，城市化突進(jìn)無(wú)異于一場(chǎng)搶掠，農(nóng)民注定將一無(wú)所有。

靠天吃飯農(nóng)民富不起來(lái)

從世界發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，沒有一個(gè)國(guó)家是能夠在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占整個(gè)人口百分之五十以上的情況下解決城鄉(xiāng)差距問題。在不少國(guó)家，農(nóng)民的收入已經(jīng)超過了城市居民，但是需要注意的是，在這些國(guó)家中農(nóng)民所占總?cè)丝诘谋壤龢O低。以日本為例，07年日本的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口2007年為312萬(wàn)，占日本總?cè)丝诘?%左右。當(dāng)農(nóng)業(yè)人口減少之后，單純農(nóng)業(yè)收入的增加才會(huì)可能。

而且，在這些國(guó)家中，農(nóng)業(yè)收入往往不只是單純的農(nóng)作物的收入。事實(shí)上，農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品收入中更多的是依賴于各項(xiàng)政府的財(cái)政補(bǔ)貼。社科院去年發(fā)布報(bào)告指出2010年和2011年農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)速度已經(jīng)持續(xù)兩年快于城鎮(zhèn)居民可支配收入的增長(zhǎng)，其中最為重要的原因是非農(nóng)收入的快速增加——即初級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)工資水平的提高，這從一個(gè)側(cè)面也表明種地不賺錢成為大趨勢(shì)。

手握財(cái)富卻無(wú)法自由變現(xiàn)

2007年，中國(guó)城鄉(xiāng)居民名義收入差距已經(jīng)擴(kuò)大到3.3:1，算上城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的差距，城鄉(xiāng)收入估計(jì)在6:1。誠(chéng)征居民有更多機(jī)會(huì)把自己的財(cái)產(chǎn)再投資，但農(nóng)民卻鮮有獲得財(cái)產(chǎn)性收入的機(jī)會(huì)。最明顯的就是尤其是土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，沒有隨著城市化和工業(yè)化浪潮為農(nóng)民帶來(lái)更多的增值收益。根據(jù)相關(guān)研究，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財(cái)產(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，相比土地增值總額，農(nóng)民得到微不足道的收入和補(bǔ)償。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档臋?quán)益分配中，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%，失地農(nóng)民只得到5%-10%，甚至更少。

厘清農(nóng)村土地究竟屬于誰(shuí)

農(nóng)民對(duì)土地只有身份權(quán)沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)

目前的集體所有制下，農(nóng)民個(gè)人很難從因?yàn)槌鞘谢�升值的土地中受益。在集體成員之間，集體成員和集體之間，集體外部成員之間和集體之間的利益的關(guān)系并不明確，也無(wú)法通過契約的方式予以明確。這導(dǎo)致集體成員對(duì)土地所享有的權(quán)益本質(zhì)上是一種身份權(quán)，而不是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能對(duì)價(jià)交換也不能轉(zhuǎn)移給非集體成員。也就是說(shuō)，土地是農(nóng)民的最大資產(chǎn)，但是農(nóng)民卻無(wú)法將這塊資產(chǎn)價(jià)值最大化。土地一旦通過征地收歸國(guó)有，土地的增值就與農(nóng)民無(wú)關(guān)。農(nóng)民不僅無(wú)法從土地的增值中受益，同時(shí)還會(huì)成為城市化的利益受損者

土地確權(quán)就是把集體權(quán)利明確分到個(gè)人

如何使得土地增值讓農(nóng)民受益，一個(gè)可行的路徑是通過土地確權(quán)，明晰現(xiàn)有土地使用人和所有人之間的權(quán)利關(guān)系。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30年不變雖然已經(jīng)成為慣例，但是每塊土地的權(quán)屬證明還是缺乏，這樣不利于土地在市場(chǎng)上流通，土地只能夠在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而無(wú)法在市場(chǎng)上自由流通。只有通過對(duì)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，最終確認(rèn)每宗地的權(quán)利歸屬。同時(shí)，一經(jīng)確權(quán)的土地，就應(yīng)該成為相關(guān)主體的財(cái)產(chǎn)，允許其在市場(chǎng)上自由交換，而不是附屬于某個(gè)機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)

名不正言不順，權(quán)利難以維護(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記受政策、技術(shù)、資金及歷史遺留等問題掣肘，實(shí)踐中阻力重重、舉步維艱。2010年四部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》明確指出，對(duì)于借戶籍管理制度改革擅自“村改居”，不經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，一律不予登記，不得發(fā)證。凡是到2012年底未按時(shí)完成工作的，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收審批暫停，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目不予立項(xiàng)。

土地租賃期可以公開自由交易

英國(guó)土地法的演變?yōu)橹袊?guó)的土地確權(quán)提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)1910年的英國(guó)財(cái)產(chǎn)法，農(nóng)民無(wú)法像在法國(guó)或德國(guó)那樣對(duì)土地享有完整的所有權(quán)，而只能向女王主張對(duì)土地使用權(quán)，這與現(xiàn)行中國(guó)法律并無(wú)太大區(qū)別。有趣的是，后來(lái)的契約法改革中，英國(guó)很好地確立了土地租賃制度，并且法律對(duì)出租人及承租人權(quán)利的保護(hù)也十分積極。一個(gè)活躍的土地和房產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展了起來(lái)，產(chǎn)生了一種人們稱其為“剩余部分”——即還剩余多少年租賃期的交易產(chǎn)品。假設(shè)農(nóng)民對(duì)一塊土地享有30年租賃期，那么他就可以以最初的租賃合同在公開市場(chǎng)上出售租賃期。

以保護(hù)耕地之名限制流轉(zhuǎn)反而傷農(nóng)

1998年修訂的《土地管理法》，以土地用途管制制度替代了原先的分級(jí)審批限額審批制度，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的法定效力。該制度設(shè)立的初衷是為了嚴(yán)格限制農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，特別是要保護(hù)耕地，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制。但是十多年來(lái)的實(shí)踐表明，嚴(yán)格的土地用途管制制度并沒有保護(hù)耕地。此外，為了獲得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的用地指標(biāo)，地方政府不得不通過“以租代征”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”和“用地指標(biāo)交易”等方式獲得所需要建設(shè)用地。這些創(chuàng)新雖然沒有違背土地利用總體規(guī)劃，但是在實(shí)際的操作過程中，除了土地用地指標(biāo)交易之外，卻都損害了農(nóng)民的利益

價(jià)格機(jī)制失靈讓農(nóng)民嘗不到城市化甜頭

現(xiàn)有這種以指標(biāo)為核心的土地管理制度必須進(jìn)行改革。在土地一級(jí)市場(chǎng)，即土地征收時(shí)，價(jià)格機(jī)制幾乎不發(fā)揮作用。當(dāng)整個(gè)土地一級(jí)市場(chǎng)都是以指標(biāo)為基本配置方式時(shí)，那么這個(gè)市場(chǎng)就會(huì)發(fā)生扭曲。一個(gè)最為典型的現(xiàn)象就是，盡管我們有著全世界最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是土地的利用率之低也是全世界所罕見。原因很簡(jiǎn)單，由于土地用途管制制度形成的土地價(jià)格二元制，使得政府產(chǎn)生了財(cái)政錯(cuò)覺，認(rèn)為土地資源極其低廉，從而導(dǎo)致了大量的土地閑置和浪費(fèi)。在這個(gè)土地用途管制制度下，一方面是一些城市發(fā)展急需土地，而另一方面則是城市在發(fā)展過程中大量的土地閑置。而這一切都是源于土地的價(jià)格機(jī)制沒有發(fā)揮作用。實(shí)際上，土地價(jià)格機(jī)制沒有發(fā)揮作用的最大受害者是農(nóng)民，盡管城市化讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)受益，但是為城市發(fā)展提供土地的農(nóng)民卻甚少分享城市化的紅利。

管土地不該區(qū)分農(nóng)地和建設(shè)用地

當(dāng)城市化進(jìn)程中的其他資源都是以市場(chǎng)的方式來(lái)配置，而土地的資源還是想以計(jì)劃的方式來(lái)調(diào)整，這注定是不能成功的。為了協(xié)調(diào)耕地和建設(shè)用地的矛盾，必須改變以往以“數(shù)量”為基準(zhǔn)的計(jì)劃控制，建立一個(gè)以“價(jià)格”配置為基礎(chǔ)、同時(shí)輔以數(shù)量控制的土地交易市場(chǎng)。發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，絕大多數(shù)土地的用途都應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)決定其歸屬，這樣有助于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)質(zhì)配置，從而實(shí)現(xiàn)耕地和建設(shè)用地的均衡發(fā)展。

要改變基于身份的用途管制制度。目前中國(guó)土地的用途管制制度，本質(zhì)上不是基于“用途”的管制，而是基于“身份”的限制：集體所有的土地只能夠用于農(nóng)業(yè)用途，而不能夠成為建設(shè)用地。但是這樣基于身份的管制最終并沒有達(dá)到保護(hù)土地資源的作用，因?yàn)橹灰獙⑼恋氐乃�有者改為�?guó)有土地，那么同樣的土地就可以變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。目前的土地用途管制制度，只是限制了農(nóng)民從土地中分享城市化的紅利，并不能夠真正地保護(hù)土地用途。而一個(gè)合理的土地用途管制制度應(yīng)當(dāng)是不分土地的所有者，而是視土地的真正用途——基于環(huán)境保護(hù)等因素而進(jìn)行的管制。而且，這種土地用途管制制度應(yīng)當(dāng)是被限制在很小的范圍內(nèi)，否則，就無(wú)法建立起一個(gè)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)

建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地應(yīng)該同價(jià)

要取消土地市場(chǎng)的價(jià)格雙軌制，由市場(chǎng)來(lái)形成土地的價(jià)格。在目前的土地用途管制制度下，農(nóng)業(yè)用地的價(jià)格極低，而建設(shè)用地的價(jià)格很高，這樣就形成了農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的價(jià)格“雙軌制”。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)下，就出現(xiàn)目前中國(guó)的土地利用效率不高，土地浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。當(dāng)取消以身份為標(biāo)準(zhǔn)的土地用途管制制度之后，土地價(jià)格的雙軌就會(huì)逐漸變?yōu)橐卉�，農(nóng)地的價(jià)格會(huì)大幅度上升，而建設(shè)用地的價(jià)格也會(huì)逐漸降低。這樣一來(lái)，不僅僅耕地得到了保護(hù)，同時(shí)也有利于城市發(fā)展所需要的建設(shè)用地。

“土地腐敗”的體制根源

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授蔡繼明在《人民論壇》撰文說(shuō)，為什么這么多政府官員因土地而走上了不歸路?為什么土地違法問題越演越烈，屢禁不止?其政治體制根源在于地方政府一把手和分管土地的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)依然是管制型經(jīng)濟(jì)，管制型經(jīng)濟(jì)使政府承擔(dān)雙重角色。一方面，政府作為公共利益的代表者，制定政策，調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)裁判員。另一方面，政府又掌握數(shù)量龐大的資源，直接作為一個(gè)主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。各個(gè)地方政府都肩負(fù)著發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的重任，中央在對(duì)地方政府官員的政績(jī)考核中，GDP是最關(guān)鍵的指標(biāo)，這加劇了他們經(jīng)營(yíng)土地的沖動(dòng)。另外，層級(jí)制的行政管理結(jié)構(gòu)，使地方政府一把手和分管土地的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，缺乏監(jiān)督和制衡機(jī)制。因土地腐敗而落馬的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建設(shè)項(xiàng)目的副市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)。權(quán)力不受約束，自然導(dǎo)致腐敗。

哎。沒法說(shuō)。農(nóng)民沒地種了，就麻煩了。

土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果是否滿足農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要時(shí)以后國(guó)家穩(wěn)定的大事��！

將來(lái)農(nóng)民怎么辦還要再走起義之路嗎官逼民反啊